Il quadro delle proposte: relazione introduttiva

dott.ssa Gioia Scappucci

Obiettivo della mia introduzione è quello di presentarvi un quadro generale dell’iter dei lavori dell’istanza che sta redigendo la Carta dei diritti fondamentali per l’Unione Europa. Inizierò con un quadro generale dell’origine dell’idea di redigere questa Carta. Spiegherò poi chi redige e come è redatta la Carta. In terzo luogo vedremo quali sono i diritti attualmente contenuti nella proposta che è in via di redazione. Infine, accennerò ai problemi irrisolti e le prossime scadenze.

1. Come è nata l’idea di redigere una Carta per l’Unione Europea? 

	L’idea non è nuova. Nell’ambito del processo di integrazione europea ci si chiedeva, già da molti anni, come vincolare di più le istituzioni europee alla protezione e alla tutela dei diritti umani. In passato è stata discussa l’ipotesi di fare aderire le Comunità europee (Ce) alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali del Consiglio d’Europa (la CEDU del 1950). Questa via è stata giudicata complicata. In un suo famoso parere del marzo del 1996, la Corte di Giustizia delle Comunità europee ha ritenuto che l’adesione non è possibile a meno che non si modificano i trattati dell’Unione Europea (Ue). Essendo questa alternativa considerata complicata e lunga, si sono esplorate altre ipotesi.
	La presidenza tedesca dell’Ue ha ufficialmente lanciato l’idea di redigere una Carta di diritti fondamentali per l’Ue durante il Consiglio europeo di Colonia (giugno 1999). Questo Consiglio europeo ha deciso che un’istanza ad hoc avrebbe dovuto redigere una prima bozza della Carta da sottomettere, al più tardi nel dicembre del 2000, al Consiglio europeo di Nizza o di Biarritz (sotto la presidenza francese). 

2. Chi redige la Carta e come?

	La Convenzione, l’istanza ad hoc incaricata di redigere la Carta, ha una composizione particolare ed originale per il processo di integrazione europea. Essa è composta di rappresentanti non solo del Parlamento Europeo (PE), della Commissione e dei governi degli Stati membri ma anche da rappresentanti dei Parlamenti nazionali. La partecipazione sin dall’inizio dei rappresentanti dei Parlamenti nazionali è una novità assoluta per il processo di integrazione comunitario. Normalmente, infatti, i Parlamenti nazionali sono coinvolti solo alla fine, quando si tratta di ratificare o integrare nel diritto interno le decisioni prese a livello comunitario. Durante il Consiglio europeo di Tampere (sotto presidenza finlandese nell’ottobre del 1999), è stato deciso che l’istanza ad hoc incaricata della redazione della Carta sarebbe stata composta di: 1 rappresentante della Commissione, il Commissario Vitorino; 15 rappresentanti dei governi (uno per ogni Stato membro); 16 rappresentanti per il PE e 30 rappresentanti per i Parlamenti nazionali (due per ogni Parlamento nazionale). Si tratta quindi di un gruppo di 62 persone. Oltre ai membri titolari e ai loro supplenti, partecipano ai lavori della Convenzione, anche degli osservatori importanti: due osservatori per la Corte di Giustizia delle Comunità Europee e due per il Consiglio d’Europa, uno dei quali rappresenta la Corte dei diritti umani. A Tampere è stato anche deciso che l’istanza stessa avrebbe eletto il suo presidente e che la presidenza sarebbe stata continuativa (sempre la stessa persona). Questa decisione ha sorpreso perché si riteneva che la presidenza dell’istanza ad hoc avrebbe dovuto coincidere con la presidenza dell’Ue e quindi sarebbe cambiata 3 volte prima del dicembre 2000. Una decisione in tal senso avrebbe garantito un controllo maggiore sulla redazione della Carta da parte dei governi. 
	Il 17 dicembre 1999, l’istanza ad hoc si è riunita per la prima volta ed ha eletto come suo presidente il Signor ROMAN HERZOG, ex Presidente della Corte Costituzionale tedesca ed ex Presidente della Repubblica Federale Tedesca. Ad oggi (12 maggio), l’istanza ad hoc si è riunita 10 volte. Prima di entrare nel merito delle discussioni sui diritti da includere nella Carta, durante le due prime riunioni – la prima nel dicembre del ‘99, la seconda a gennaio del 2000 - ha trattato essenzialmente di questioni procedurali. Ha innanzitutto deciso di chiamarsi “CONVENZIONE” e di riunirsi in sessione "formale" (in plenaria con tutti i 62 membri e i loro sostituti) oppure in sessione "informale" (in qualità di gruppo di lavoro con i membri titolari e supplenti che possono recarsi a Bruxelles). Inizialmente si era pensato di non formare più gruppi di lavoro: un gruppo sui diritti civili e politici, uno sui diritti di cittadinanza ed un altro sui diritti economici e sociali. Per motivi di praticità, si è invece deciso di costituire un unico grande gruppo di lavoro. La differenza tra le riunioni “formali” e quelle “informali” è che durante le riunioni informali anche i supplenti possono prendere la parola mentre durante le riunioni formali solo i membri titolari possono intervenire. I supplenti possono prendere la parola nelle riunioni formali solo se il titolare è assente. Sino ad oggi (12 maggio) la Convenzione si è riunita tre volte in modo formale e sette volte in modo informale. 
	Le riunioni si svolgono sempre secondo la stessa procedura. Prima della riunione, un progetto di articoli è inviato a tutti i membri (titolari, supplenti e osservatori) Durante la riunione si discutono i vari articoli uno dopo l’altro. Di per sé, la Convenzione non vota: decide per consensus. I lavori della Convenzione sono aperti al pubblico. Vige la massima trasparenza: chiunque può entrare al Parlamento o al Consiglio e seguire i lavori della Convenzione senza dover avere permessi speciali. L’importante è far vedere un documento di identità all’entrata dell’istituzione comunitaria dove si tiene la riunione. Questa apertura dei lavori permette ai rappresentanti della società civile di poter contattare senza problemi i membri della Convenzione per cercare di persuaderli a prendere in considerazione determinati diritti. Comunque, tutti i documenti e le discussioni della Convenzione sono messi su internet in tempi abbastanza rapidi, il che permette - alle persone che non possono partecipare alle riunioni o che non sono a Bruxelles - di seguire comunque abbastanza velocemente l’iter dei lavori della Convenzione. Inoltre, chiunque può inviare commenti e contributi alla Convenzione seguendo la procedura indicata sul sito internet del Consiglio dei Ministri.
	Altra caratteristica della procedura di redazione di questa Carta è che la Convenzione organizza delle audizioni e delle consultazioni con vari interlocutori: già sono stati ascoltati rappresentanti del comitato economico e sociale, del comitato delle regioni e il mediatore europeo. Sono stati anche ascoltati i rappresentanti della società civile. Il 19 giugno saranno ascoltati i rappresentanti dei paesi candidati all’Ue. Le audizioni dei rappresentanti della società civile sono state un’altra originalità della procedura di redazione della Carta. Si sono tenute il 27 aprile. Hanno partecipato circa 70 rappresentanti di organizzazioni non governative, associazioni religiose e lobbies di ogni tipo. Per partecipare occorreva essere rappresentativi a livello europeo ed aver inviato alla Convenzione un contributo scritto. Ogni rappresentante aveva 5 minuti a disposizione per spiegare le priorità della propria organizzazione/associazione/lobby riguardo la redazione della Carta. Anche la Comece, la Commissione degli Episcopati delle Comunità Europee - per la quale lavoro - avendo presentato un contributo scritto, ha potuto evidenziare le proprie priorità durante le audizioni.
	Vorrei concludere questa parte evidenziando cosa la Convenzione non può fare per evitare equivoci che spesso si leggono nella stampa. Innanzitutto, la Convenzione non può determinare la natura della Carta, non può quindi decidere se la Carta avrà valore giuridicamente vincolante oppure se sarà una Dichiarazione politica. Questo spetterà al Consiglio Europeo. In secondo luogo, la Carta non potrà modificare le competenze dell’Ue. Questo significa che se la Carta contiene diritti che esulano dalle competenze dell’Ue, il loro rispetto dovrà essere garantito dagli Stati membri secondo la propria costituzione e il proprio diritto nazionale (ad esempio, l’Ue non ha competenza in tema di politica familiare. Un articolo riguardante la tutela della famiglia dovrà quindi rinviare al diritto nazionale).

3. Il contenuto attuale della Carta

	Ad oggi (12 maggio) sono stati discussi almeno una volta una serie di diritti civili e politici, di diritti di cittadinanza e di diritti economici e sociali. L’ultimissima proposta sui diritti politici e civili e diritti di cittadinanza è il documento CONVENT 28. Questo costituisce una terza versione di alcuni diritti ed una seconda versione per altri (ad es. Per quelli di cittadinanza). I diritti economici e sociali sono stati discussi una sola volta. Sono contenuti nei documenti CONVENT 18, 19 e 26. Ho raggruppato tali diritti in una tabella per darvi un’idea generale del contenuto attuale della Carta.

Diritti politici e civili e di cittadinanza

q	CONVENT 28
1.	dignità della persona umana
2.	diritto alla vita
3.	rispetto dell’integrità della persona umana
4.	proibizione della tortura e dei trattamenti inumani
5.	proibizione della schiavitù e del lavoro forzato
6.	diritto alla libertà e alla sicurezza
7.	diritto a un ricorso effettivo
8.	diritto a un tribunale imparziale
9.	presunzione d’innocenza e diritti della difesa
10.	nessuna condanna senza legge
11.	diritto a non essere giudicato o punito due volte
12.	rispetto della vita privata
13.	vita familiare 
14.	libertà di pensiero, di coscienza e di religione
15.	libertà d’espressione
16.	diritto all’istruzione
17.	libertà di riunione e di associazione
18.	diritto di accesso ai documenti
19.	protezione dei dati
20.	diritto di proprietà
21.	diritto di asilo e espulsione
22.	uguaglianza e non discriminazione
23.	diritti dei bambini
24.	partiti politici
25.	diritto di voto e di eleggibilità al PE
26.	diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali
27.	relazioni con l’amministrazione
28.	mediatore
29.	diritto di petizione
30.	libertà di circolazione 
	Diritti economici e sociali

q	CONVENT 18
1.	parità tra uomini e donne
2.	libertà professionale
3.	diritto dei lavoratori all’informazione e alla consultazione
4.	diritto di associazione, di negoziazione e di azione collettiva
5.	diritto ad eguale retribuzione per eguale lavoro
6.	diritto al riposo e alle ferie annuali retribuite
7.	sicurezza e igiene sul lavoro
8.	protezione dei bambini e degli adolescenti
9.	diritto ad una tutela in caso di licenziamento
10.	diritto alla formazione e all’orientamento professionali
11.	diritto delle lavoratrici madri ad una tutela
12.	diritto al congedo parentale
q	CONVENT 19
13.	sicurezza sociale
14.	diritto all’assistenza sociale
15.	diritto di accesso alle cure mediche

	Invece di entrare nel merito di tutti questi diritti vorrei innanzitutto spiegare come si scelgono i diritti, quali sono le fonti di ispirazione per la redazione di questi diritti e come si sceglie la formulazione del come redigere i diritti. Il Consiglio Europeo di Colonia ha dato mandato alla Convenzione di includere nella Carta diritti civili e politici, diritti di cittadinanza dell’Ue, e diritti economici e sociali - questi ultimi soltanto se costituiscono dei diritti impugnabili, non devono dunque essere obiettivi politici. 
	Per la redazione degli articoli contenenti i diritti civili e politici, il punto di riferimento essenziale è stata la Convenzione europea dei diritti dell’uomo del 1950 (CEDU). I problemi che si sono posti sono stati essenzialmente di due caratteri. Primo, se riprendere tale e quale la formulazione dei diritti della CEDU per evitare che il giudice possa dire "se è redatto in un altro modo vuol dire un’altra cosa". Questo però non è stato sempre possibile perché la Convenzione si è anche posta come obiettivo quello di rendere il testo di facile lettura per i cittadini e quindi si è voluto un po’ accorciare e semplificare la redazione degli articoli della CEDU. Un altro problema è stato quello di vedere se esistono diritti "nuovi", che non sono scritti nella CEDU ma che risultano dalla giurisprudenza della Corte dei diritti dell’uomo. Noterete infatti, che, per esempio, negli articoli che riguardano la libertà di espressione o la vita privata e la famiglia ci sono innovazioni rispetto all’articolo corrispondente nella CEDU.
	Per quanto riguarda i diritti di cittadinanza la discussione di questi diritti è stata molto più semplice e più veloce, in quanto i diritti sono già inclusi nel Trattato di Maastricht e poi anche adesso nel Trattato di Amsterdam e quindi si è trattato essenzialmente di riprendere quanto è già previsto nel Trattato e di metterlo nella Carta. L’unico problema che si è posto è stato quello di vedere se alcuni di questi diritti potessero essere attribuiti anche a dei cittadini di Stati terzi che legalmente residenti nel territorio dell’Ue. Il rappresentante della Commissione nella Convenzione è intervenuto per dire che era d’accordo ma che in forse una tale decisione avrebbe come effetto un ampliamento delle competenze dell’Ue… 
	I diritti economici e sociali per ora sono stati discussi una sola volta e la discussione su questi diritti è stata molto diversa rispetto a quella sui diritti politici e civili. Il fatto di riferirsi sempre ed esclusivamente alla Carta sociale del consiglio d’Europa (del 1969, riveduta nel 1999) è stato criticato. Vari membri della Convenzione hanno richiesto che le prossime versioni di tali diritti tengano anche conto dei numerosi diritti economici e sociali che risultano dal diritto comunitario. Per esempio nel campo dell’uguaglianza al lavoro occorre riprendere quanto contenuto nell’articolo 141 (ex 119) del trattato CE e in tutte le direttive basate su di esso. Comunque, il problema essenziale posto da questi diritti è che molti membri, in primo luogo gli inglesi, ne criticano l’inclusione nella Carta perché li ritengono obiettivi politici e non diritti impugnabili.
	Vorrei ora attirare la vostra attenzione su alcuni articoli la cui redazione è, a parer mio, attualmente insoddisfacente. 
	Innanzitutto, l’art. 2 sul "Diritto alla vita", nella sua attuale formulazione, pone un problema essenziale. Nella versione originale, che è in francese, è scritto "toute personne a droit à la vie" che vuol dire "ogni individuo ha diritto alla vita”. Alcuni membri della Convenzione sono intervenuti per dire "toute personne" vuol dire ogni persona "nata" e quindi si sta cercando di fare lobbing e di modificare nella prossima versione di questo articolo l’espressione "toute personne" con una del genere "toute être humain", “ogni essere umano”.
	In secondo luogo, l’articolo sul quale forse occorre fare più pressioni affinché sia modificato, è l’art. 14 sulla "La libertà di pensiero, di coscienza e di religione". Questo articolo nella sua prima formulazione riprendeva più o meno l’art. 9 della CEDU. Durante la prima discussione su questo articolo, per la prima volta, i membri della Convenzione sono intervenuti per sostenere uno scostamento dall’articolo della CEDU, ritenuto troppo lungo. Hanno suggerito di accorciarlo ritenendo che fosse sufficiente proclamare che "ogni persona ha il diritto alla libertà di coscienza, di pensiero e di religione", punto e basta. Questo suggerimento è stato accettato nonostante il presidente della Convenzione, Roman Herzog, avesse espresso seri dubbi in riguardo. Attualmente sulla libertà religiosa c’è quindi solo questa frase. Questa pone problemi perché non fa alcun riferimento alla dimensione collettiva del diritto di libertà religiosa e quindi varie associazioni, inclusa la Comece, stanno cercando di ottenere una riformulazione dell’articolo che preveda anche la tutela della dimensione collettiva ella libertà di religione e che riconosca anche il diritto delle chiese di porre atti che hanno carattere religioso. 
	In terzo luogo, un altro articolo che pone problemi è quello sulla “Vita familiare”. La convenzione ha deciso di discostarsi dalla CEDU nella redazione di questo articolo. Infatti, la protezione della vita familiare nella CEDU è inclusa nell’art. 8 della CEDU che riguarda non solo la vita familiare ma anche la vita privata. La Convenzione ha invece deciso di separare vita privata e vita familiare. Ha quindi creato due articoli distinti. L’articolo sulla vita familiare parla del diritto di ogni individuo a fondare una famiglia. Cosa si intende per “fondare una famiglia” e “chi” può fondarla rimane vago. La redazione attuale è aperta ad ogni tipo di interpretazione.
	Un altro articolo che necessità forse di sviluppi è l’articolo che riguarda i diritti dei bambini, che per ora è molto limitato. 

4. Questioni orizzontali, problemi irrisolti e scadenze future 

	Il documento "Convent 27" riguarda le cosiddette questioni orizzontali. 
Innanzitutto, a chi si rivolge la Carta? La Carta deve vincolare (politicamente o giuridicamente) le istituzioni dell’Ue e gli Stati membri quando applicano il diritto comunitario. Non si rivolge invece agli Stati membri in quanto tali perché essi hanno i loro sistemi di protezione dei diritti umani. Uno degli articoli orizzontali chiarisce questo campo di applicazione della Carta. Il problema che non è stato ancora affrontato è quello di sapere chi potrà invocare i diritti inclusi nella Carta contro le istituzioni. Per i diritti civili e politici, sembrerebbe chiaro che si tratta di chiunque si trovi sul territorio dell’Ue perché questo è quanto succede per i diritti protetti dalla CEDU. Secondo il trattato dell’UE solo i cittadini degli Stati membri dell’Ue sono titolari dei diritti di cittadinanza europea. Sembrerebbe dunque che anche nella Carta questi diritti siano previsti solo per i cittadini dell’Ue. Quanto ai diritti economici e sociali, non è ancora chiaro. Molti membri della Convenzione ritengono che tali diritti dovrebbe essere impugnabili non solo dai cittadini Ue ma anche dai cittadini di Stati terzi legalmente residenti sul territorio dell’Ue.
	Altra questione orizzontale non ancora definita è quella dei limiti ai diritti. Per adesso è stato redatta una clausola, orizzontale per tutti i diritti, che rinvia ai limiti contenuti nei corrispondenti articoli della CEDU. Molti membri della Convenzione sono scettici per questa soluzione in quanto rinvia vagamente a dei limiti. Inoltre tale rinvio evita di mettere in luce i diversi gradi di limiti ai diritti contenuti nella CEDU. Ad esempio, il diritto alla libertà di religione nella CEDU ha un carattere più restrittivo rispetto alle limitazioni che esistono per la vita familiare, la vita privata, eccetera, e quindi una clausola generale trascurerebbe queste differenze.
	Le altre due clausole orizzontali - il livello di protezione e il divieto di abuso di diritto - sono abbastanza semplici e sono accettate da tutti. Si tratta del fatto che la Carta non può avere un livello inferiore di tutela dei diritti umani rispetto ai livelli di protezione che già esistono e il fatto che per rivendicare uno dei diritti contenuti nella Carta non si possono violare altri diritti. 
	Per concludere, rimane ancora da definire la struttura generale della Carta. 
Esistono due proposte principali, una è quella del rappresentante del governo britannico, Lord Goldsmith. Egli propone di avere due testi, un testo che lui chiama "Parte A" e un testo "Parte B": la "Parte A" sarebbe un elenco breve, conciso e semplice dei diritti, formulati; mentre la "Parte B" dovrebbe contenere il riferimento a tutte le basi giuridiche e a come si devono interpretare questi diritti. La sua proposta sembrerebbe avere il consenso di molti membri della Convenzione incluso il Presidente Herzog. Questa proposta, a mio parere, è molto rischiosa nel senso che quando il Consiglio europeo riceverà i due testi potrà decidere di farne quello che vuole. Può decidere ad esempio di prendere solo la "Parte A" e di farne una Dichiarazione politica. Potrebbe anche decidere che questa parte A sia giuridicamente vincolante ma se non riprende la parte B sarà difficile impugnarne i diritti visto che la parte A sarà redatta in termini poco giuridici. La seconda alternativa è quella di avere un testo più lungo, forse più complicato, ma completo e soprattutto redatto in termini giuridici e che può possa essere impugnabile. Come spiegato prima, la natura della Carta (giuridicamente vincolante o meno) sarà determinata dal Consiglio europeo. Ciononostante, la redazione degli articoli può già suggerire una soluzione, quindi a parer mio, se si vuole un testo giuridicamente vincolante, non si dovrebbe optare per la proposta di Lord Goldsmith.
	Un’altro problema relativo alla struttura della Carta è decidere se è opportuno o meno avere un preambolo. Quasi tutti i membri della Convenzione sono favorevoli all’idea di avere un preambolo, l’unico problema è che se la Carta sarà poi inclusa nei Trattati dell’Ue, il preambolo è inutile perché esiste già il preambolo ai Trattati. Mi pare comunque che questo sia un problema secondario, se la Carta sarà un giorno integrata nei Trattati, si deciderà allora cosa fare del suo preambolo.
	Infine, vi è ancora un problema più generale riguardo al contenuto della Carta. Ci si chiede se alcuni diritti “nuovi”, come ad esempio i diritti che riguardano la bioetica oppure l’inclusione di nuove forme tecnologiche nel diritto alla libertà di espressione, possano essere inclusi nella Carta o meno. Si tratta di decidere se ci si può discostare dai testi esistenti. Sembrerebbe che la Convenzione includerà anche alcuni diritti nuovi (protezione dati personali, rispetto dell’integrità genetica…).
	Le prossime scadenze sono: il 22 e 23 maggio saranno discussi per la terza volta i diritti civili e politici sulla base di questo documento CONVENT 28; il 5 e il 6 giugno saranno ridiscussi invece i diritti sociali ed economici sulla base di un documento che deve essere ancora preparato; in questo modo una prima bozza per il 5 e 6 giugno di tutti i diritti dovrebbe essere pronta per il Consiglio europeo di Feira del 19 e 20 giugno. L’idea è di inviare il presidente Herzog al Consiglio europeo di Feira per presentare lo stato dei lavori della Convenzione e tastare un po’ il terreno. Il testo definitivo della Carta, invece, dovrebbe essere pronto per ottobre. Pare che ci sarà un Consiglio europeo straordinario (a Biarritz) verso la metà di ottobre per trattare solo della Carta per dare al Consiglio europeo di dicembre (a Nizza) l’opportunità di eventualmente includere la Carta nel Trattato in occasione della conclusione della Conferenza Intergovernativa.

5. A chi si rivolge la Carta e chi può invocarne i diritti

	La Carta dei diritti fondamentali dell’Ue si rivolge alle istituzioni comunitarie, quindi chiaramente alla Commissione, al Parlamento, al Consiglio, alla Corte. Non è chiaro se si rivolga anche alle altre istituzioni (Comitato economico e sociale, Comitato delle regioni, Mediatore) e ad altri organi dell’Ue (Comitati vari, agenzie comunitarie…). Sembrerebbe logico che la Carta debba rivolgersi a tutte le istanze comunitarie. La Carta si rivolge anche agli Stati membri dell’Ue nell’applicazione del diritti comunitario.
	In generale, i diritti contenuti nella Carta possono essere invocati dagli individui e dalle persone giuridiche che si trovano sul territorio dell’Unione Europea. Per alcuni diritti però occorre avere la cittadinanza dell’Ue (per i diritti di cittadinanza). Come spiegato prima, per i diritti economici e sociali, non è chiaro se questi possano essere invocati solo dai cittadini di uno Stato membro dell’Ue, oppure se possono anche essere invocati anche da cittadini di stati terzi legalmente residenti sul territorio dell’Ue.

6. Obiettivi della Carta

	Come spiegato nella mia relazione introduttiva, la Carta colmerà un vuoto giuridico. La CEDU vincola gli Stati alla tutela dei diritti umani. L’Ue non ha potuto aderirvi e quindi le istituzioni comunitarie non sono vincolate. La Carta le vincolerebbe (giuridicamente o politicamente) a rispettare i diritti umani e le libertà fondamentali in essa contenute.
	La Carta soddisfa anche un obiettivo politico: dotare l’Ue di una Carta di diritti e libertà fondamentali è un modo per far sì che il cittadino europeo possa identificarsi nei valori in essa contenuta, valori che dovrebbero essere la base della costruzione europea.
	Come vi ha spiegato Giovanni, la Corte di Giustizia delle Comunità Europee ha già tutelato e tutela i diritti fondamentali. Ma la Corte lo fa essenzialmente alla luce degli obiettivi della Comunità. Interpreta quindi i diritti fondamentali in modo funzionale (economico). La Carta servirà ad andare al di là di questa interpretazione funzionale per poter fare dei diritti dei valori sui quali si basa l’Ue. La Carta deve quindi rendere questi valori identificabili e leggibili. Sinora tali diritti risultano dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia. Essa li ricava dalle tradizioni costituzionali dei vari Stati membri. Quando saranno tutti scritti nella Carta, i cittadini sapranno quali sono i loro diritti e che le istituzioni comunitarie devono rispettarli (politicamente o giuridicamente, a seconda di quello che si deciderà). 

7. Inconciliabilità degli obiettivi della Carta con i suoi destinatari (istituzioni comunitarie)? 

	Il fatto che la Carta si rivolge alle istituzioni pone un problema fondamentale quanto al suo contenuto. Non tutti i diritti fondamentali possono entrare in contrasto o hanno a che fare con le istituzioni comunitarie. Il diritto alla vita o il divieto della pena di morte, ad esempio, non hanno poco a che vedere con decisioni che possono prendere le istituzioni comunitarie. La Commissione non può condannare a morte un suo funzionario. Ci si è quindi chiesti cosa fare con questi diritti, includerli oppure no? 
	Il Consiglio Europeo di Colonia ha stabilito che nella Carta dovranno figurare diritti politici e civili, diritti di cittadinanza e diritti economici e sociali. Alcuni di questi diritti però non possono essere invocati contro le istituzioni perché coprono aree che esulano dalle competenze comunitarie. Se questi diritti non figurano nella Carta si rischia però di non raggiungere obiettivo della Carta di rendere i diritti dell’Ue visibili. Molti membri della Convenzione ritengono dunque che tutti i diritti - anche quelli che non potranno essere invocati contro le istituzioni comunitarie, ma che risultano dalle tradizioni costituzionali dei vari Stati membri dell’Ue - dovrebbero essere inclusi nella Carta. Se così non fosse, il cittadino europeo sarebbe sperduto, non capirebbe perché certi diritti fondamentali (come il diritto alla vita) non figurano nella Carta. La Convenzione ha quindi deciso di includere tutti i diritti e tutte le libertà fondamentali. 
	Cosa implica questa scelta concretamente? Come spiegato durante la mia relazione introduttiva, il contenuto della Carta non può modificare le competenze dell’Ue, quindi includendo per esempio il divieto della pena di morte o il diritto alla vita non è che si dà all’Ue un diritto ad adottare direttive, regolamenti o decisioni nel campo dell’aborto, dell’eutanasia o della pena di morte. Semplicemente si riscrive un diritto che è già acquisito e che è già riconosciuto sia a livello internazionale che a livello nazionale perché i cittadini possano vederlo scritto nella Carta. Per la loro tutela e si rinvia all’ordinamento giuridico nazionale. Se poi l’Ue si doterà in futuro di competenze nuove che coprono anche tali diritti, allora questi potranno anche essere invocati contro le istituzioni comunitarie. Ad esempio, attualmente il diritto al rispetto della vita familiare potrà in primo luogo essere invocato al livello nazionale. La famiglia non rientra esplicitamente nelle competenze dell’Ue ma alcune decisioni comunitarie possono avere un effetto diretto o indiretto sul diritto della famiglia. Attualmente, ad esempio, il legislatore comunitario sta discutendo una direttiva sulla riunificazione familiare in materia di immigrazione. Se la Carta fosse già adottata e se fosse giuridicamente vincolante, il legislatore comunitario dovrebbe tener conto che la Carta stabilisce che la famiglia deve essere tutelata dal punto di vista sociale, economico e giuridico. 

8. Analisi più dettagliata dei diritti politici e civili

	Inizialmente, la Convenzione aveva pensato di lavorare con tre gruppi di lavoro, uno sui diritti politici e civili, un altro sui diritti di cittadinanza, un terzo sui diritti economici e sociali. Poi si è preferito, per motivi più che altro procedurali, tecnici e di organizzazione di far venire tutte le 62 persone a Bruxelles e di fare un grande gruppo di lavoro che tratta di questi diritti uno dopo l’altro. 
	Si è cominciato con i diritti politici e civili. Si tratta di diritti “classici” riconosciuti nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo, nelle Dichiarazioni e nei Patti dell’Onu, oltreché dalle varie costituzioni degli Stati membri. Tra questi diritti trovate tutti i diritti che riguardano il giusto processo, i diritti della difesa, la libertà d’espressione, di associazione... 
	Quando sono stati discussi dalla Convenzione, questi diritti hanno posto il problema di cui parlavo prima: che cosa significa il diritto alla difesa a livello comunitario, quale giudice? La soluzione è quella di vedere ogni volta se si sta parlando del livello nazionale o del livello comunitario. Anche la Corte di Giustizia delle Comunità europee sarà, se la Carta ha valore vincolante, obbligata a rispettare il diritto come contenuto nell’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo che in questa Carta è suddiviso in vari articoli. Si è anche cercato – sotto il cappello dei diritti di cittadinanza – di riconoscere altri diritti, tipo il diritto di accesso ai documenti, il diritto di trasparenza, che sono diritti che si ricavano dal Trattato di Maastricht e di Amsterdam, e di metterli nella Carta per garantire ai cittadini europei, e in certi casi anche ai cittadini di Stati terzi legalmente residenti nell’Unione, la possibilità di avere documenti della Commissione, del Parlamento, proprio perché la Carta si rivolge alle istituzioni. Gli articoli che riguardano l’accesso ai documenti, la trasparenza, le relazioni con l’amministrazione sono molto sviluppati proprio perché riguardano più direttamente le istituzioni comunitarie, sono molto elaborati e meglio elaborati di quanto già è contenuto nel Trattato. Questo è un passo in avanti rispetto al Trattato per quanto riguarda i cittadini in primo luogo ma anche le persone che risiedono legalmente nel territorio della Comunità.
	Mi si è chiesto di entrare più nei dettagli dei diritti di cittadinanza. I diritti di cittadinanza - che nell’ambito della Convenzione sono stati discussi un po’ più rapidamente perché già si trovano nel Trattato - sono dei diritti che il Trattato di Maastricht, quello che ha preceduto il trattato di Amsterdam, ha elencato per il cittadino comunitario, che è un qualsiasi cittadino di un qualsiasi Stato membro della Comunità. In questa categoria di diritti di cittadinanza figurano il diritto di petizione al Mediatore Europeo, il diritto di poter consultare il Mediatore Europeo, o soprattutto per i funzionari comunitari di potersi lamentare della cattiva amministrazione delle istituzioni; il diritto di poter votare nelle elezioni al Parlamento europeo non soltanto nel proprio Paese ma anche nel Paese dove abitualmente si risiede; il diritto di poter votare quando si risiede in un altro Paese membro alle elezioni municipali; il diritto alla protezione diplomatica e consolare. Questi sono i diritti di cittadinanza, in più si sono aggiunti anche il diritto all’accesso ai documenti, alla buona amministrazione e poi si includono anche in questa categoria i diritti che derivano dal Trattato, quindi per esempio la libertà di circolazione. Sono tutti diritti che sono già nel Trattato ma sono sparsi un po’ tra i vari articoli del Trattato e in questo modo li si mettono tutti insieme ed è più chiaro per il cittadino quali sono i diritti di cui gode.
	Altro diritto - che è specifico della Comunità europea – è il diritto alla non discriminazione sulla base della nazionalità, anche questo è stato incluso nella Carta in un unico articolo che riguarda la non discriminazione che nell’attuale formulazione - l’ultima, quella del documento Convent 28 – si compone di tre paragrafi, un primo che riguarda il principio di non discriminazione e di uguaglianza in generale per vari motivi e sono i motivi che sono contenuti nell’art. 13 del Trattato di Amsterdam, quindi motivi di sesso, di razza, di origine etnica, di religione o convinzioni personali, di età; di handicap o di tendenze sessuali. Si sono inoltre aggiunti anche i motivi attualmente contenuti nell’articolo sulla non discriminazione nella Convenzione Europea dei diritti dell’uomo, (art. 14 CEDU) e sono stati aggiunti anche motivi di non discriminazione in base al patrimonio, al colore della pelle, alle opinioni politiche all’appartenenza ad una minoranza etnica, alla nascita. Si tratta comunque di una lista aperta. Questo articolo farà parte dei diritti civili e politici e non di cittadinanza tranne la parte che riguarda la nazionalità che invece è specifica per il cittadino europeo.
	Per quanto riguarda invece i diritti economici e sociali purtroppo non posso dire molto perché c’è stata una sola riunione su questi diritti, e la riunione a me è parsa molto confusa nel senso che i membri della Convenzione avevano ricevuto i testi che voi avete nel vostro dossier soltanto un giorno prima della riunione e quindi tutti si lamentavano del fatto che non avevano potuto leggere gli articoli prima e quindi non potevano intervenire in modo competente. La discussione è stata molto vaga, più che altro si è semplicemente discusso in modo generale sull’opportunità o meno di includere o di considerare come diritti certi diritti proposti. Il diritto all’informazione e alla consultazione dei lavoratori, oppure il diritto allo sciopero ed altri diritti di questo genere secondo il rappresentante del governo inglese non sono diritti che meritano di essere nella Carta perché i partners sociali ne discutono a livello nazionale e quindi non è il caso di metterlo nella Carta a livello comunitario. Mentre altri Stati, l’Italia in testa, hanno dichiarato che questi sono forse gli articoli più fondamentali perché più innovativi, soprattutto rispetto alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, e quindi hanno insistito sul fatto che debbano essere certamente inclusi nella Carta. Il problema che pone il diritto allo sciopero per esempio è che questo è un diritto riconosciuto in tutti gli Stati membri ma che è esplicitamente escluso nel Trattato come argomento sul quale l’Ue ha una competenza. Quindi ci si è chiesti se si potesse approfittare della redazione della Carta per scrivere comunque un diritto che è riconosciuto da tutti oppure no. La soluzione sarebbe quella di metterlo nella Carta rinviando alla legislazione nazionale, per adesso non figura nella lista perché è appunto una questione controversa. Molti di questi diritti, per esempio la parità tra uomini e donne soprattutto nel lavoro, sono diritti che sono già garantiti a livello dell’Ue. Esiste una serie di direttive che riguardano la parità di trattamento e quindi si è chiesto che si faccia riferimento esplicito a queste direttive e alla giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità europee per capire che cosa si intende con tali diritti. Questa serie di diritti è veramente ancora molto vaga, la prossima riunione nella quale saranno discussi è la riunione del 5-6 giugno nella quale dovrebbe esserci già un secondo testo che cerca anche di chiarire meglio i problemi della differenza tra obiettivi politici e diritti.
	Vorrei infine concludere cercando di chiarire il dubbio sollevato circa il problema della riserva di legge se la Carta sarà giuridicamente vincolante. Siccome l’ordinamento comunitario non è come l’ordinamento statale, il problema della riserva di legge va collocato nell’ambito originale del diritto comunitario. Quando la Carta si riferisce al legislatore, specificherà se si tratta del legislatore comunitario (Consiglio e Parlamento in codecisione, Consiglio e consultazione del PE…) oppure se si tratta del livello nazionale (e quindi i legislatori degli Stati membri). Per fare un esempio concreto, per quanto riguarda la protezione dei dati personali, visto che esiste una Direttiva comunitaria in proposito e anche una Convenzione del Consiglio d’Europa, la Convenzione 108, la Carta si riferirà a questo livello di protezione e ai limiti inclusi in questi due strumenti giuridici. Per quanto riguarda invece la famiglia, come già spiegato, la protezione del diritto di fondare una famiglia e di sposarsi sarà secondo le leggi nazionali. Questo significa che in quel caso la riserva di legge sarà al livello nazionale. 

(File: Scappuc.doc)