UFFICIO NAZIONALE PER I PROBLEMI SOCIALI E IL LAVORO
DELLA CONFERENZA EPISCOPALE ITALIANA

Lo spirito della riforma Bassanini

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23 Novembre 1999

L'azione amministrativa per de così ogni connotazione di potere per acquistarne una di tipo contrattuale, al punto tale che i soggetti diventano una specie di parte civile nella difesa della qualità dei servizi. 1. Uno sguardo d'insieme
L'impatto della riforma Bassanini sulla pubblica amministrazione e sul rapporto tra essa e i cittadini è stato enorme. Dal 1997 ad oggi è stata prodotta una mole immensa di leggi, decreti legislativi, regolamenti, ecc., in tutto circa 80 interventi normativi. L'ultima legge, la Bassanini n. 4, prevede che il piano normativo sarà completo nell'anno 2001. Nel sussidio precedente (La riforma Bassanini), abbiamo sintetizzato gli aspetti più importanti della nuova legislazione. Qui vogliamo approfondire la riflessione su alcuni principi teorici che guidano l'intero pacchetto legislativo.
2. I criteri di fondo
Una logica unitaria è stata rintracciata nei criteri che vengono definiti dalla prima legge Bassanini, la legge 59 del '97. Il criterio più utilizzato è quello della sussidiarietà; esso non costituisce tanto un problema per la sua condivisione, quanto per il suo ambito di estensione. In termini di scelte da operare si tratta di capire se il criterio di sussidiarietà riguardi soltanto le amministrazione pubbliche, per cui è un criterio ordinatore di istituzioni, oppure se il principio di sussidiarietà riguardi anche il ruolo delle forme associative e imprenditoriali della società civile, vale a dire fino a che punto il livello più alto deve retrocedere rispetto a quello più basso. Il secondo criterio, strettamente connesso al precedente, è quello dell'adeguatezza. Se è vero che ogni decisione deve essere presa al livello più basso possibile (criterio di sussidiarietà) è altrettanto vero che quel luogo dev'essere adeguato, cioè deve avere le capacità organizzative e finanziarie per attuare la decisione nel modo più corretto e più efficiente possibile. C'è, infine, un terzo criterio, ugualmente importante, ed è il criterio di responsabilità che è caratterizzato da due aspetti: l'unicità e l'individuabilità. Vale a dire: il soggetto responsabile di una decisione o di una pratica deve essere tendenzialmente uno e sempre in dividuabile. Questo principio governa l'organizzazione del servizio e del lavoro con potenziali effetti innovativi per il funzionamento delle P.A. Viene così riproposto il contenuto dell'articolo 28 della Costituzione che parla esplicitamente di responsabilità anche se in un'accezione punitiva, per cui ogni pubblico dipendente è responsabile secondo leggi civili, penali e contabili degli atti compiuti in violazione dei diritti dei cittadini. Qui bisogna notare che, che in relazione all'art.28, l'evoluzione normativa, accelerata dalle leggi Bassanini, ha determinato un mutamento semantico della parola responsabilità e quindi, a seconda di come si concepisce, come colpa o come consapevolezza, si avranno due tipologie di organizzazione del lavoro, tra loro molto diverse. E utile ripercorrere rapidamente i passaggi che hanno portato all'affermazione della responsabilità come consapevolezza. La prima norma legislativa che parla di responsabilità è la legge n. 241 (1990) che introduce il principio del responsabile del procedimento. Il concetto cominciava a mutare anche se i pubblici dipendenti percepivano come colpa l'essere responsabili del procedimento. Quella legge obbligava i pubblici dipendenti a portare, in modo visibile, il cartellino con il nome e cognome e quindi a sentirsi immediatamente riconoscibili e responsabili del procedimento. La legislazione, negli anni seguenti, evolve passando dalla responsabilità del procedimento a quella degli Uffici, dalla responsabilità dei risultati a quella degli obiettivi, realizzando quel mutamento semantico del significato che dai dirigenti delle amministrazioni e dai lavoratori non può che essere letto principalmente come rischio di colpa. I problemi posti da questa responsabilità sono sostanzialmente due: il primo è sindacale - "tutte questa responsabilità chi me la paga?" -, il secondo è di natura più personale - "perché devo essere il capro espiatorio di questo meccanismo?".
3. La responsab ilità: colpa o consapevolezza?
Un'organizzazione che vive ancorata al concetto di responsabilità come colpa è necessariamente un'organizzazione gerarchica e individualista, non solo perché la colpa è individuale, ma perché difficilmente si collabora se la preoccupazione principale è la colpa e la punizione. Tendenzialmente è un'organizzazione immobile perché, come dice il proverbio, solo chi fa sbaglia. Se non si deve sbagliare è meglio non fare. E' un'organizzazione frammentaria dove il procedimento si appesantisce, perché dev'essere chiaro chi è il responsabile, in termini di colpa, di ogni singolo passaggio; quindi so pone il problema di chi firma e di chi sigla. Se il concetto di responsabilità significa consapevolezza e coscienza del dover fare, assunzione di responsabilità nell'operare, è evidente che l'organizzazione invece di rimanere individualista-gerarchica, immobile e frammentata si trasforma in struttura funzionale, cooperativa, e progettualmente orientata ai risultati da raggiungere. E' chiaro che questo cambiamento è principalmente culturale, ma un corretto orientamento istituzionale può facilitarlo e stimolarlo.
4. Le carte dei servizi. Altro filone importante riguarda il fatto che con la Bassanini si concretizzano gli strumenti di azione e di tutela dei soggetti dei diritti. Anche questa strada viene da lontano. Già da qualche tempo, infatti, esistevano le carte dei servizi, ma erano delle carte fatte dalle amministrazioni, una sorta di promessa al pubblico, difficilmente tutelabile sul piano giuridico. La Bassanini prevede che alle carte dei servizi partecipino anche le organizzazioni dei cittadini perdendo così la caratteristica della promessa al pubblico per acquistare maggiormente quella del contratto sociale. Non si può parlare ancora di contratto, con le conseguenze giuridiche vincolanti; ma, sia sul piano giuridico che su quello simbolico, le carte dei servizi assumono una nuova natura.

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