Riflessioni e proposte a cura del Gruppo "Società Civile - Terzo Settore", promosso dall'Ufficio nazionale per problemi sociali e il lavoro della Conferenza Episcopale Italiana
Roma, 30 giugno 2000
Premessa
Siamo di fronte ad una materia senza dubbio complessa e articolata, la quale se è definita nei suoi obiettivi generali - stabilire una carta dei diritti fondamentali allo scopo di sancirne l'importanza eccezionale e la portata in modo visibile per i cittadini dell'Unione, considerando che la tutela di tali diritti è un principio fondatore dell'Unione europea e il presupposto indispensabile della sua legittimità - e nei tempi della sua adozione - entro fine luglio elaborazione del testo definitivo, entro ottobre adozione del testo definitivo da parte della Convenzione, decisione definitiva al Consiglio europeo di Nizza del prossimo 7 dicembre - meno chiara risulta in diversi altri elementi. Tra questi: lo stesso impianto e contenuto della carta che viene costruito in progressione, sulla base di elaborazioni successive e non di un testo base preordinato; la rilevanza giuridica del documento finale (una proclamazione delle istituzioni comunitarie, parte dei Trattati vigenti o di quelli in fase di revisione, premessa di una prossima 'Costituzione europea', ecc.); i rapporti di tale Carta con le altre Dichiarazioni e Carte (Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo del 1948, la Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 1950, la Carta sociale europea del 1961, il Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici del 1966, la Convenzione sui diritti dell'Infanzia del 1989, ecc.) e in particolare con le Carte costituzionali dei diversi paesi membri dell'Unione.
A questi elementi direttamente collegati alla Carta in quanto tale, si aggiungono poi due questioni più di fondo, che hanno peraltro visto una accelerazione significativa nelle ultime settimane, a partire dalle recenti proposte del M inistro degli Esteri tedesco, riprese da diversi altri Governi europei: la necessaria riforma delle Istituzioni comunitarie, verso un cammino più federale o comunque che rafforzi la dimensione politica dell'Unione, anche con un sistema di appartenenza e di procedure di decisioni a velocità diverse, con il contemporaneo rilancio dell'idea di un nucleo trainante dell'Unione; la questione dell'allargamento dell'Unione, che coinvolge 13 paesi candidati, dell'Europa dell'Est, con tutte le note difficoltà.
Il processo della Carta medesima assume pertanto valenze diversificate a seconda delle posizioni delle diverse parti su questioni politiche di tale portata, suscita anche aspettative assai diversificate, in un momento in cui - a parere di qualificati interlocutori comunitari - il necessario processo di revisione dei trattati vive un momento drammatico con il rischio di un possibile e clamoroso fallimento alla fine del semestre di Presidenza francese che porrebbe una seria ipoteca sul futuro stesso dell'Unione e conseguenze devastanti (un probabile rinvio…) per l'allargamento. Per tali motivi, non solo i movimenti federalisti vedono in questa Carta dei diritti fondamentali una grande opportunità per rilanciare l'idea originaria dei fondatori dell'Unione di una Costituzione europea, ma anche responsabili istituzionali a più livelli ritengono che tale prospettiva - che in qualche modo fa un più diretto ricorso ai cittadini - possa rappresentare un utile viatico a superare la pericolosa fase di ristagno attuale.
In questo frangente, si presenta dunque una indubbia opportunità per le organizzazioni della società civile, che possono trovare spazi di proprio positivo e propositivo protagonismo, a partire da una "riappropriazione civile" della costruzione europea, che non è meno importante della dimensione più strettamente istituzionale. In questo senso, è infine opportuno considerare un significativo coinvolgimento da parte delle organizzazioni della società civil e italiana, in vista delle manifestazioni già previste in occasione della Conferenza intergovernativa e del Consiglio europeo di Nizza, il 6-7 dicembre prossimi.
CONSIDERAZIONI E PROPOSTE
Le associazioni, i movimenti e le organizzazioni facenti parte del gruppo promosso dalla CEI "Società civile e terzo settore" sottolineano la necessità di rafforzare la cittadinanza e la democrazia partecipativa nell'Unione europea, come pure l'importanza che la formulazione dei diritti dei cittadini europei riveste per poter raggiungere tale obiettivo. I diritti fondamentali costituiscono la chiave di volta di una società basata sui principi di libertà, democrazia e solidarietà, del rispetto e della promozione dei diritti umani, delle libertà fondamentali e dello stato di diritto, quali risultano dalle tradizioni costituzionali degli Stati membri dell'Unione. In questa prospettiva, esprimiamo alcuni contenuti e riflessioni di ordine generale sulla redigenda "Carta europea dei diritti fondamentali".
1. Sulla base del magistero della Chiesa e ribadendo le posizioni già espresse dalla COMECE nel Suo contributo alla Convenzione, ci premono alcune osservazioni in merito all'articolo inerente la libertà di pensiero, di coscienza e di religione. Questo articolo, a nostro parere di rilevanza fondativa, continua ad essere espressivo di una prospettiva esclusivamente individualistica e privatistica dell'esercizio di tali diritti, mentre si tratta di libertà, in particolare per quella religiosa, che per loro stessa natura e inscindibilmente si esprimono al tempo stesso in forma personale e in forma comunitaria. Tale libertà non sarebbe dunque completa qualora non prendesse anche in considerazione la dimensione collettiva, intendendo con questo la duplice prospettiva della valorizzazione dell'apporto etico e culturale che le confessioni religiose danno alla costruzione dell'Europa e alla stessa promozione dei diritti umani e il fatto che gli atti posti in essere da chies e, associazioni o comunità religiose, rappresentando l'espressione concreta di tale libertà, devono trovare un loro specifico riconoscimento giuridico. Sarebbe altrimenti ben strano che l'Unione si impegni a tutelare il diritto quando è in gioco il singolo che lo esprime e lo esercita, mentre non avrebbe nulla da dire quando invece il fenomeno assume forma collettiva. O meglio, sarebbe un cedimento preoccupante a tradizioni culturali e giuridiche che non appartengono alle tradizioni europee.
2. Una considerazione similare riguarda più in generale la questione della società civile o dei cosiddetti corpi intermedi tra singoli cittadini ed istituzioni. Una dimensione costitutiva della tutela attiva e della promozione dei diritti umani dei cittadini passa infatti attraverso il riconoscimento forte delle diverse formazioni sociali intermedie, non solo riconoscendo il diritto di riunione e di associazione di ogni persona, ma aprendo un processo ormai maturo e necessario che disegni in modo diverso la distribuzione dei poteri tra cittadino, formazioni sociali e istituzioni. Si tratta in sostanza di aprire una riflessione più organica e sostanziale sul principio di sussidiarietà, che nella Carta trova espressione parziale solo nella sua dimensione verticale, mentre sarebbe fortemente auspicabile evidenziare con chiarezza anche la dimensione orizzontale, che valorizzi, riconosca e promuova le istituzioni civili e sociali della cittadinanza attiva, nella pluralità delle esperienze storicamente realizzate nei diversi paesi dell'Unione, al fine di favorire la crescita progressiva di una società civile europea. Questa prospettiva risulta certamente essenziale per i diritti di cittadinanza e per i diritti civili e politici, ma diventa dirimente per una prospettiva che non si voglia soltanto declamatoria per i diritti economici e sociali. Coniugare infatti tali diritti nella prospettiva dei nuovi modelli di Welfare che tutti i paesi europei stanno definendo e che la stessa U nione intende promuovere e sostenere, non può più prescindere dalla prospettiva dell'economia sociale e civile e dallo sviluppo riconosciuto e valorizzato delle sue istituzioni, che sono terze rispetto a Stato e mercato. Una esemplificazione emblematica è d'altro canto il fatto che non sia stata ancora risolta la questione annosa dello statuto europeo delle associazioni, come anche del volontariato - questioni più volte chiaramente dibattute ed auspicate dallo stesso Parlamento europeo, con l'adozione di ripetute risoluzioni e raccomandazioni - e infine la questione di uno statuto europeo dell'impresa sociale. In un documento che, pur con diverse e significative aperture, continua a guardare con prevalenza ai profili di tutela della singola persona, si rischia di non riuscire ad andare oltre la prevalente logica mercantile del sistema comunitario degli anni passati, nei quali la persona viene tutelata solo in quanto inserita nel circuito produttivo.
3. La prospettiva nella quale si deve muovere una simile Carta deve certamente essere inclusiva e non escludente, rispetto al problema delle plurime diversità - di cittadinanza, culturali, religiose, etniche, regionali, ecc. - ed in questo senso si evince certamente uno sforzo significativo da parte degli estensori. Tuttavia sembra emergere un problema di fondo: se di fronte alla crescita multiforme di tali diversità ci si debba porre solo un problema di tutela degli interessi dei singoli o si ponga anche un problema, certamente più spinoso e complesso, di tutela delle identità. Il modello che sembra prevalere è quello di una società multiculturale in cui si tutelano gli interessi dei singoli, relegando la questione dell'identità alla sfera esclusivamente privata della persona, quasi rinunciando alla specificità della migliore tradizione europea che, pur tra mille traversie e difficoltà, si è sempre posta il problema di ordinare la convivenza di tutti in termini di libertà responsabile. A noi sembra che, pur rico noscendo l'oggettiva e crescente complessità derivante dalla cosiddetta società multietnica e multiculturale, non ci si possa esimere dalla sfida di costruire un ordinamento che tenga insieme le pluralità all'interno di una precisa gerarchia di valori, in cui si riconosce e si promuove una specifica identità europea. Una identità che si ancora certamente al nucleo forte dei diritti fondamentali dell'uomo e che può relazionarsi in modo inclusivo con le diversità, distinguendo e coniugando i concetti di accoglienza piena, di rispetto e di tolleranza, adottando a tal scopo una gradualità di criteri.
4. Ferma restando la questione, tutta da approfondire, dei problemi costituzionali che derivano dalla tutela dei diritti fondamentali a livello comunitario, essendo tale materia ciò che tradizionalmente caratterizza la stessa costituzione dello Stato nazionale e ponendosi dunque la rilevante e potenzialmente conflittiva questione del rapporto tra il primato del diritto comunitario e la sovranità statale, ci sembra debba essere ulteriormente chiarito il problema della garanzia dei diritti fondamentali proclamati. Definiti i diritti, diventa necessario porre le basi della loro tutela giuridica e chiarire le modalità per adire i tribunali nazionali e la Corte di giustizia delle Comunità europee, onde assicurare che tali diritti possano essere esercitati nella pratica. Una questione che richiama la complessità dei rapporti tra gli ordinamenti e le giurisdizioni, la necessità di formulare e dosare in modo nuovo le tecniche giuridiche di tutela, considerando e precisando una inevitabile gerarchia tra i diritti, dando la dovuta attenzione a temi rilevanti quali i limiti, il livello di protezione e l'abuso di diritto. Il rischio evidente posto dalla sfida di tale Carta è quello di ridursi ad una semplice, pur se rilevante, proclamazione dei diritti fondamentali: fatto che, in questo caso, ben poco aggiungerebbe alle Carte e alle Dichiarazioni già esistenti e ancor meno incider ebbe nell'avanzamento del processo comunitario e nella costruzione di una armonica integrazione con gli ordinamenti e gli strumenti giuridici già esistenti all'interno dell'Unione e dei suoi Stati membri.
5. La procedura di costruzione di tale Carta vede già alcune positive novità in ordine all'allargamento della partecipazione europea, per esempio attraverso il coinvolgimento dei Parlamenti nazionali, la trasparenza e la pubblicità dei lavori, l'audizione di molteplici componenti espressive delle società civili dei paesi membri, la partecipazione delle autonomie locali attraverso il Comitato delle Regioni. Meno chiara appare la procedura di adozione di tale Carta: qualora essa fosse esclusivamente confinata alla Conferenza intergovernativa ne verrebbe certamente sminuita la portata comunque costituente insita nella materia stessa. Ci sembra pertanto che debbano essere trovate le forme più opportune ed adeguate per un coinvolgimento formale del Parlamento europeo e dei Parlamenti nazionali; per un coinvolgimento di sostanza delle autonomie locali e delle forme, pur se ancora largamente imperfette, di rappresentanza della società civile europea; fino a considerare l'opportunità di sottoporre il testo finale ad un vero e proprio referendum di tutti i cittadini europei. In questo processo di adozione, che ci auguriamo sia quanto più pregnante e partecipato possibile, proprio per rappresentare un impulso rilevante al rilancio del processo di costruzione europea, ci sembra infine significativo proporre che venga individuata una forma di consultazione pubblica e coralmente visibile di tutti i rappresentanti - a livello dei Governi e dei Parlamenti nazionali - dei 13 paesi candidati alla prossima entrata nell'Unione europea, manifestando anche con questo gesto simbolicamente forte la ferma volontà di proseguire nel processo di allargamento dell'Unione.
